中国共产党的百年发展历程，留存了大量宝贵的红色资源。这些红色资源作为记录党的历史最为直观、生动的载体，不仅为我们深入、完整、系统了解和学习“四史”提供了佐证，具有重要的学术价值，还是加强党性教育的鲜活教材，传承优良革命传统的重要基地，具有重要的教育意义。
但目前，我国采用法治手段对红色资源进行保护和利用的经验还不够多，成效还不太显著。尤其在立法方面还存在一定的滞后性，与红色资源的重要性和保护、利用红色资源的现实需要并不匹配。因此，通过多种法治手段，对红色资源的整理、发掘、认定、建档、保护和利用等方面开展多角度的保护、利用和宣传等，引导全社会对“四史”的关注和认知，势在必行。
红色资源的立法困境
开展红色资源立法，是加强红色资源保护和利用的重要法治手段。通过法律的刚性约束，红色资源的各项相关工作更有保障。但目前专门针对红色资源的立法并不多，这是造成红色资源缺乏法治保障的主要原因。据2020年全国人大常委会法工委统计的数据，2015年3月至2020年2月，各省、自治区人大常委会共批准设区的市、自治州制定地方性法规1800余件。其中，在历史文化保护领域制定的地方性法规只有130多件。而这其中以针对古城遗址等传统文化的保护居多，涉及近代红色资源的保护和利用的专门法规极少。
这种情况的出现，与红色资源立法存在较多难点有关。
首先是上位法少，立法基础薄弱。目前在红色资源领域可供借鉴的相关上位法，主要是文物保护法、非物质文化遗产法、公共文化服务保障法等。这些法律不仅数量相对较少，立法对象与红色资源也有较大的差距。因此在缺乏上位法充分参照的前提下，各地自主开展红色资源立法大多动力不足、创造性不够，造成许多地区遇到问题习惯以文件和规定来解决的情况。虽然这些文件和规定解决了一些问题，但由于它们并不具备法律的强制性，适用范围有限，社会示范性不强，对红色资源的保护和利用不够，难以从根本上解决红色资源保护利用的问题，立法基础薄弱的问题依然存在。
其次是立法对象界定困难。目前对于红色资源概念的界定存在一定的争议。纵观已经实施的少量红色资源法规，对红色资源概念的界定就有明显差异。《山西省红色文化遗址保护利用条例》第三条称，“本条例所称红色文化遗址，是指下列反映中国共产党领导各族人民进行新民主主义革命，具有历史价值、教育意义、纪念意义的遗址、旧址和纪念设施等”。而《吉安市红色文化遗存保护条例》中规定红色文化遗存，是指新民主主义革命时期，尤其是井冈山斗争时期，中国共产党团结带领各族人民进行革命活动所形成的，具有历史意义、纪念意义、教育意义的旧址、遗址、遗迹、实物和纪念设施。这些法规中红色资源的概念在时间和具体形态的界定方面差异明显。
造成这一现象的原因，一方面与红色资源的地域性有关。由于不同地区的红色资源差异较大，因此在立法时，大多数立法机构只会界定本区域内的主要红色资源，造成各地对红色资源概念理解上的偏差。另一方面与当前学界对于红色资源概念的争议有关。目前，党史界对红色资源的界定大致持两种观点。一部分学者认为红色资源有广义和狭义之分，认为广义的红色资源应当包括有形资源、无形资源、文化资源和人物资源，时间和空间范围也不应有较多局限。另一些观点则认为红色资源并没有广义和狭义之分，只有物质和精神形态的不同。同时，随着红色资源研究的深入，一些地名、风俗等相关的非物质文化类的红色资源愈多，也给红色资源概念的界定带来了新的思考。红色资源概念上的界定难，给立法带来了难题。
再次是红色资源这一立法对象具有特殊性。红色资源与一般的社会经济类的立法对象在功能和影响层面上有很大差异。红色资源作为一种文化力量与政治力量交汇点，不仅凝固了国家政权发展、确立和巩固的过程，具有史料性，而且对其进行保护和宣传，也是对国家文化价值内涵的重新构建，其社会影响巨大。因此，较一般立法对象，在处理红色资源保护和利用问题时，立法者更为谨慎，立法的难度也随之增加。
另外，各地红色资源立法进度不一，后立法的部门为避免立法冲突，在调研和准备阶段会花费较多时间，影响了立法进度。当前各地红色资源立法进度有较大差异，大部分省级立法机构仍处在前期的立法规划和调研等准备阶段，但其中一些省份辖区内的部分市、县已经先于省本级制定并实施了红色资源保护和利用法规。如福建和江西两省的省级红色资源保护法规目前尚未正式出台，但两省的三明、宁德、吉安和抚州等设区市已经制定了该方面的法规。因此，两省的省级立法部门必须在对所辖的市、县两级相关立法进行充分调研后，根据《中华人民共和国立法法》，对相关问题进行充分考量，避免不同权力等级立法的冲突，这也对红色资源的立法进度有一定影响。
红色资源的法治管理困境
除了立法难造成红色资源的保护、利用困境外，红色资源的多头管理、违法违规问题执行难也给相关法治工作的开展增加了难度。
在红色资源的发掘、整理、保护、利用、传播等工作过程中，都涉及相关法律问题，需遵守相关法律程序。但有关法治工作的开展涉及史志、文旅、公安、新闻广电、教育等多个党政部门，统筹管理方面易出现问题。
首先各地红色资源保护、利用等方面的法治工作涉及的部门较多。如广东省梅州市红色资源保护工作就涉及发展改革、财政、公安、教育、自然资源、住房城乡建设、生态环境、交通运输、档案、地方志、农业农村、应急管理、消防等部门和宣传部门、党史研究机构等近20个党政部门。各部门对于各自权限范围的界定大多有模糊的地方，这样容易造成各部门相关工作内容的交叉，极容易出现同一个问题政出多门、互相矛盾的情况。同时，各地各部门对于红色资源的管理方式和程序不同，这给相关法治工作的开展带来了较高的行政成本，降低了相关法治工作的效率，影响了社会效益。
其次，针对破坏、损毁红色资源等行为进行惩戒的时候，还存在执行主体的执法资格认定难的问题。目前各地红色资源的执法部门不同，山西省是由县级以上人民政府文物或者退役军人事务行政主管部门和公安部门执行，山东省则是文化和旅游主管部门、退役军人工作主管部门按照各自职责执行。这些执法部门本身虽然具有执法权限，但红色资源是一个新的保护对象，对新保护对象开展执法工作，需要重新赋予权限。而实际工作中，退役军人工作管理部门等目前没有更新执法权限，工作内容大多并不涉及红色资源保护的职责，假如强行执法，只会让法律的公信力大打折扣，难以发挥法治保障红色资源的社会价值。
实行全面的红色资源法治保障
解决红色资源在立法和管理等方面的困境，不仅要提高政治站位，认识到红色资源的重要性，还要树立立法与管理、研究与宣传并重的理念，联合多部门力量，为红色资源提供全方位的法治保障。
首先，应开门立法，加强调研，提高立法质量。为红色资源提供法治保障，就要让红色资源的保护和利用等有法可依。但鉴于红色资源立法涉及较多学理争议和其本身的重要性，因此在针对红色资源立法的过程中，立法部门应坚持开门立法，广泛吸纳各方面的意见。不仅要广泛吸收政法部门和法学界的意见，还应充分吸收党史、文旅等机构的看法，借鉴科研院所的研究成果，尤其是对革命人物的研究、对不同阶段党史基本问题的认定、革命先辈家书日记等资料的整理、百年党史中不同时期口述史的研究，以及红色资源分布、保护和利用现状和困难等问题的已有成果。除此之外，面向公众征集线索、征求意见也十分必要。一些民众作为历史事件的亲历者，对红色资源的认定和保护可以提供重要的线索，对于红色资源概念的内涵、外延的界定都具有重要价值。因此，吸纳、综合社会各界意见，对于制定一部部科学完备、适应社会发展需要的红色资源法律法规或许是个有益的尝试。
其次是统筹推进各级部门的立法进度。由于各地红色资源立法进度差异较大，市、县级立法机构先出台红色资源法律法规，省级红色资源立法后出台的情况不断增多。因此，在不加以规划和沟通的情况下，省、市两级法律法规在红色资源认定、保护、执法等方面产生冲突的可能性较大。因此，各地的立法机构应对不同层级的红色资源立法工作充分协调、统筹规划，避免省、市两级位阶法律规范的冲突。
再次是因地制宜，凸显特色。红色资源本身具有明显的地域性，各地在不同时间段的红色资源在数量、类型、影响力、保存现状等方面有较大差异。在这种情况下，各地区在开展红色资源立法和相关案件审理、法治宣传工作的时候，不宜一刀切。而应该在使用一些已经达成共识的基本概念的前提下，根据各地红色资源的分布情况，围绕各地的红色资源保护和利用的具体情况和需要，制定具有地域特色的法律法规，结合各地实际情况重点惩治相关红色资源的破坏行为，充分发挥法治保障红色资源的社会效益。
另外，强化法治保障，还应完善红色资源释法配套文件。目前已经出台的一些红色资源法律法规及相关文件有较多不完善的地方，如红色资源的界定问题等，这些给红色资源的认定、保护、归档等管理工作带来很大不便。解决这些问题，相关政法机构可以出台相应的释法内容和细化文件。如红色资源在旅游、知识产权等方面的相关规定较少，但随着红色资源的重要性凸显，红色资源相关的专利权、著作权、商标权和网络域名权等争议日益增多，短期内为这些问题专门出台相关法律的难度较大，而这些问题又涉及群众生活和经济发展，需要尽快处理好，因此积极出台相应的释法文件，有助于厘清、解决相关问题。
同时，还应重视跨学科人才的培养，为红色资源保护和利用工作提供专项经费保障。红色资源的立法和管理工作，不仅涉及法律，还需要对红色资源等相关内容有较深了解。因此做好这项法治工作，需要一批复合型人才。在各大高校目前暂时未能提供现成对口人才的情况下，各政法机构和相关单位可以根据工作需要，在现有人员中培养一批既熟悉相关法律工作，对红色资源、四史有较多研究的专家学者、工作人员，组成一支专业的红色资源管理队伍。这样既可以强化对红色资源的调研、认定、保护、管理等工作，又可以不断完善红色资源的立法工作，充分发挥其社会效益。同时，由于红色资源相关工作涉及部门多，因此统筹财政和各部门制定专门的经费预算，落实经费的发放，加强经费的管理，对于保证红色资源立法和管理工作也十分重要。
最后，还应将普法宣传教育工作与法学、党史理论研究并重。为红色资源提供多方面的法治保障，需要各方面的合力。一方面是加强普法教育。红色资源保护和利用法规出台后，应通过多种渠道和方式进行宣传，引起社会各界对红色资源的关注，提高公众对红色资源保护和利用的认知水平，减少破坏红色资源的行为。另一方面还应加强红色资源的研讨和宣传活动。政法部门可以联合文旅、党史及其他社科研究院所开展不同主题的红色资源研讨、宣传活动。通过深入的理论研究，为红色资源的收集、调查、认定和建档等程序中出现的法治工作提供充分的法理、历史依据。同时，围绕法治工作面临的现实难点问题，还可以引导法学、党史研究更加深入发展，实践发展与理论研究是可以相互促进、相互成就的。
（作者单位：江西省社会科学院）