热点

　　在过去的一年中，行政法学界围绕行政诉讼研究聚焦于以下几个方面：

　　（1）实质性化解行政争议。

　　如有学者认为，为使争议得到实质性解决，需要改进立案工作，注重通过依法判决来定分止争。法院在积极受案、切实保护诉权的同时，宜厘清民行关系，分流诉讼渠道，规制过度诉讼，排除诉讼泡沫，改进立案方式，合并同类诉讼。在坚持全面审查的基础上，法院判决应当根据诉讼类型，回应诉讼请求，明确判决内容。也有观点认为，争点是当事人之间的客观争议在法律上的根本分歧所在，是引导诉讼活动开展的主线，更是裁判需要解决的实质性问题，为此，应当围绕争点建立和完善与争点析出相匹配的审前制度，庭审和文书应根据行政诉讼的特点进行结构性改造，围绕争点作出实质性判决。

　　（2）行政诉讼判决方式的优化。

　　如有学者认为，行政诉讼请求与本案审理、司法判决之间的关系是行政诉讼法的重要基础问题，关乎整个行政诉讼的功能及其实现。因此，坚持行政诉讼的诉审判一致性，更合乎行政诉讼的内在构造，且有助于提升诉讼的对话性和有效性。也有观点认为，重作判决作为撤销判决的附属判决，实践中面临多重挑战，如循环诉讼、程序空转，实质化解争议效果不佳。因此，法院应以实质化解行政争议为目的，尽可能作出实体性和指引性重作判决，提升重作判决的执行效果。

　　（3）行政协议诉讼的审查与效力判断。

　　如学者从司法审查中争议类型角度，针对行政协议中行政性与合同性的关系，认为解读行政诉讼法上的“协议”概念及其内部行政性与合同性的关系，应当以行政诉讼程序法本身为基点，坚守合法性审查的本质属性，将协议中行政主体方的意思表示（合同性）部分转换为行政裁量中效果选择行为，从而将其纳入行政诉讼法的约束框架。也有学者认为，在行政协议效力认定的问题上，公法主导论暴露出局限性。因此，以综合性视角看，公私法协动论可以解决公法主导论产生的问题，推动公法与私法的有效互动，满足行政性与契约性的动态特性，并实现不同规则之间的功能整合。从以上有关行政诉讼研究的三个热点内容看，这些研究成果一方面切实回应了行政诉讼实践中出现的主要问题，提出了较为可行的解决问题方案，另一方面在研究到达点上都作出了实质性的理论推进，知识增量显著。

难点

　　行政诉讼实践所提出的问题，对现有行政诉讼法基础理论具有强大的挑战性，行政法学研究面临如下几个难点：

　　（1）行政行为合法性审查与解决行政争议的关系。

　　2014年修改的行政诉讼法在第一条的立法目的中添加了“解决行政争议”，目的是通过回应原告的诉讼请求，实现案结事了，化解行政争议。在修改的内容中，除了扩大调解范围，增设行政、民事一并审查，行政复议共同被告以及行政机关负责人出庭应诉等几项诉讼制度外，并未改变行政诉讼的制度性基础——行政行为合法性审查。近10年的行政诉讼实践表明，行政争议能否通过行政行为合法性审查方式予以化解，答案是不确定的。从法治国家建设的要求看，行政诉讼必须坚持行政行为合法性审查原则；如果不监督行政机关依法行使职权，有可能削弱行政诉讼法的必要性。因此，在坚持行政行为合法性审查原则之下，如何处理好解决行政争议与保护权利、监督权力之间的关系，是横亘在我们面前必须要处理好的一个重大问题。从目前理论和实践情况看，这个问题似乎仍处于一种无解的状态。

　　（2）行政行为概念与受案范围。

　　行政行为本应该是一个贯穿于行政实体法、行政程序法和行政救济法的一个基础性概念，是行政法体系构造的支点。但是，我们今天讨论使用的“行政行为”是行政诉讼法、行政复议法之中的概念，是定位于公民、法人或者其他提起行政救济的客体。由此产生的问题是，只要是行政行为就属于行政诉讼受案范围吗？至少在行政行为可诉性、可裁判性等方面，行政法学界尚未作出较为自洽的解释，更遑论就行政行为概念达成的共识。

　　（3）行政调解。

　　行政诉讼可以调解，甚至也可以进行诉前调解，但是，行政调解不能让原告获得法外利益，也不能成为被告违法行政行为的“避风港”，否则，行政调解可能得到了案结事了的结果，但有可能将形成一个不尊重规则的无序社会。当我们用公共财政去满足原告的法外诉求，以换取“行政争议实质性化解”时，这种解纷方式实际已经偏离了创设行政调解的初心。对于行政调解，我们不仅要关注行政争议的化解，更要关注社会民众整体规则意识是否同时得到了提升。从某种意义上说，只是为了个案化解的几个指标而不关注是否促进了社会民众规则意识的提升，只能说这是一种有害于法治国家建设的“短视”。对此，围绕行政调解怎么设计相关的诉讼制度，成为摆在行政法学界面前的一个重大理论问题。

　　（4）诉讼请求与行政判决。

　　行政诉讼制度的边际效应不断递减是一个不争的事实。因为，一方面原告通过行政诉讼最后解决不了自己的问题，确认违法、因程序违法撤销之类的胜诉判决，对解决原告自己的诉求毫无意义；另一方面，政府的强势和权力架构不合理等因素，行政诉讼的监督功能不断减弱。在这样的背景下,行政诉讼“两高一低”和“信访不信法”等问题的出现，直接影响到了社会稳定和经济发展。行政裁判“官了民不了”，不能直接回应原告的诉讼请求。

展望

　　最高人民法院在《关于在审判工作中促进提质增效推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》中明确指出，“人民法院审理行政案件，在坚持合法性审查原则的基础上，应当加强对实质诉求的审查、回应，依法作出有利于实质性化解行政争议的裁判。”这一指导意见为行政诉讼实践指明了方向。同时也给行政法学研究提供了如下思考：

　　（1）行政诉讼客体是否可以替换成“行政争议”或者“法律关系”，为实质性化解行政争议提供制度性保障。

　　如果在学理上可以证成这个方案，那么，行政诉讼类型化可能是一个需要开启的配套法律工程。其运用的逻辑可能是，行政行为作为引起行政争议的“原因”，由法院对行政行为作合法性审查，在此基础上“解决行政争议”。但是，这种两层次的审理方式与“解决行政争议”之间是否存在必然的逻辑关系，需要学理给出严密的论证。

　　（2）从作为“监督法”1989年行政诉讼法到2014年修改的行政诉讼法转向“救济法”，法院的功能和行政诉讼制度是否需要应因而变。

　　因为，在以撤销判决为中心的行政诉讼中，法院重在监督，不擅长纠纷化解，所以，在行政诉讼“救济法”之下，我们可能需要完成两个重构：一是法院的功能。法院不再仅仅是消极的、不告不理的裁决者，它还应当是嵌入国家治理组织体系的治理者，追求实质法治，积极能动履职，实质性解决行政争议或许是它的一个应有的新功能；二是行政诉讼制度框架需要在“解决行政争议”的立法目标下进行重构。对此，行政法学界应当提供充分的法理支撑。

　　（3）行政法学界倡导或者使用如“解决行政争议”“行政争议”“诉审判一致”等概念都是引导行政诉讼“民诉化”的主张，那么如何改造行政诉讼制度是一个大问题。

　　行政诉讼制度设计初旨不是解决行政争议，而是监督行政，今天我们要赋予行政诉讼制度解决行政争议的功能，如果不对行政诉讼法进行大修，改造行政诉讼制度的底层架构，只是停留在对行政诉讼法的修修补补，那么，“解决行政争议”的立法目的可能难以实现。所以，是改造行政诉讼法底层架构，还是对行政诉讼法继续修修补补，这是行政法学界需要思考的问题。